IL SOLE 24 ORE

La Consulta fra diritto ed economia

Dalle sentenze «sfonda-bilancio» alla stagione del «realismo»: 25 anni di bilanciamenti difficili

di Donatella Stasio

C’era una volta l’articolo 36 della Costituzione, che garantiva il diritto a una retribuzione proporzionata al lavoro svolto e sufficiente a soddisfare i bisogni personali e familiari. Un giorno la Corte costituzionale stabilì che anche la pensione, come la retribuzione, dovesse essere adeguata al mutato potere d’acquisto della moneta e chiese a governo e Parlamento di rispettare quel principio. Ma erano tempi difficili per l’economia e per i conti pubblici, e i diritti sociali ne soffrirono. Cominciò così la stagione delle riliquidazioni e delle perequazioni automatiche a suon di sentenze, definite «populiste» e «sfonda-bilancio» dalle maggioranze politiche degli anni 80, che per tutta risposta le lasciarono lettera morta. Nacque un duro conflitto tra diritto ed economia e un lungo braccio di ferro tra giudici e politica, finché la minaccia di un tracollo finanziario dello Stato convinse la Corte a leggere diversamente la Costituzione. Poco a poco, l’articolo 36 lasciò il passo all’articolo 81 e le sentenze sfonda-bilancio furono soppiantate da salomonici verdetti all’insegna del «bilanciamento», delle «compatibilità economiche», della «salvaguardia dell’equilibro del bilancio dello Stato». A metà anni 90, Palazzo della Consulta divenne il regno del «realismo» e tra giudici, governo e Parlamento scoppiò la pace. Allo scontro si sostituì la leale collaborazione. Ma con il nuovo millennio la crisi economico-finanziaria ricominciò a mordere il freno e la politica, per “salvare l’Italia”, prese a deragliare anche dai binari indicati dalla Corte «realista». Che, nel 2015, stufa di moniti inascoltati, accusò il governo di aver perso «la ragionevolezza» nel sacrificare il diritto «a un’esistenza libera e dignitosa» (anche attraverso una pensione adeguata) e lo punì aprendo un buco di svariati miliardi nel bilancio dello Stato. Fu così che, pur lacerata, la Corte fece pendere la bilancia nuovamente dalla parte dell’articolo 36…

La storia continua e il finale non è scontato. Il 23 giugno l’articolo 81 potrebbe prendersi la rivincita perché la Consulta sarà alle prese con il blocco degli stipendi del pubblico impiego, questione che “vale” il doppio di quella sulla perequazione delle pensioni (sent. 70/2015). Stavolta il governo non s’è fatto prendere in contropiede e, tramite l’Avvocatura dello Stato, ha avvisato che una sentenza di incostituzionalità gli costerebbe ben 35 miliardi di euro (per coprire gli anni 2010-2015). Il doppio, appunto, dei 17 (per gli anni 2010-1018) stimati per dare attuazione alla sentenza n.70 e, quindi, per rimborsare e indicizzare le pensioni “salvate” grazie all’articolo 36. Complice, però, lo stesso governo: in quell’occasione, infatti, i costi furono sottostimati in “soli” 5 miliardi (di tanto parlò l’Avvocatura) e l’articolo 81 non fu messo sul tavolo della discussione con il peso che aveva. Ecco perché ora il ministro dell’Economia Pier Carlo Padoan fa sapere che «il Mef è impegnato a rendere disponibile il massimo delle informazioni» e «auspica» che la Consulta ne tenga conto, poiché la sentenza “vale” «due punti di Pil».

I rischi istituzionali della “sostenibilità”

Comunque vada, il conflitto tra diritto ed economia continuerà a tenere banco nei prossimi anni visto che la crisi sembra diventata strutturale e, più che nel passato, ai giudici si chiede di tener conto della «sostenibilità» delle loro decisioni rispetto alle esigenze di bilancio. Un conflitto che rischia, però, di andare oltre la fisiologica dinamica istituzionale e che, anzi, potrebbe avere gravi ricadute sugli equilibri tra poteri dello Stato. Prova ne siano alcune prese di posizione sulla sentenza-pensioni, che, ben al di là della legittima critica nel merito, denunciano addirittura una «giuridicizzazione della politica», uno sconfinamento del diritto nell’ambito della politica e auspicano un ridimensionamento della legalità costituzionale, a tutela dell’autonomia decisionale dei governi. Dimenticando che la prima regola di una democrazia costituzionale non è il rispetto delle decisioni della maggioranza ma, semmai, il rispetto da parte della maggioranza dei limiti che sono posti al suo potere. E questa dimenticanza è forse il costo più alto che rischiamo di pagare dopo la sentenza sulle pensioni.

La critica alle decisioni dei giudici è sacrosanta, purché non si traduca in una delegittimazione dell’istituzione. In questo spirito si muovono i contributi dottrinali spesso alla base di mutamenti giurisprudenziali. D’altra parte, se anche nel nostro ordinamento esistesse la dissenting opinion (cioè l’opinione dissenziente scritta dai giudici rimasti in minoranza), avremmo la rappresentazione plastica di come, persino all’interno di uno stesso collegio, siano fisiologiche interpretazioni diverse della legge, senza che ciò leda né la legittimazione dell’organo né l’autorevolezza delle decisioni prese a maggioranza. Inoltre, si parla di introdurre, come in altri Paesi, il controllo preventivo di costituzionalità (sia pure solo per la legge elettorale) ma sarebbe bizzarro immaginare che, «per non compromettere la credibilità della politica», possa ridursi a mera ratifica delle leggi appena approvate…
L’idea di una giurisdizione che applichi supinamente le leggi rimanda – senza scomodare il fascicmo – al ventennio berlusconiano e al refrain delegittimante contro i giudici, accusati di essere «comunisti», «politicizzati», «eversivi», ad ogni decisione sgradita al governo. Purtroppo quella deriva si è fatta strada e, mutatis mutandis, si coglie anche oggi nella pretesa di una giustizia costituzionale che chiuda gli occhi di fronte alle scelte delle maggioranze politiche di turno.

La svolta del ’93

Peraltro, la storia della Corte rivela un’attenzione crescente alle cosiddette “compatibilità economiche”, a cominciare da una sentenza del 1993 (n. 243) sull’indennità integrativa speciale (la contingenza) dei dipendenti pubblici. La Consulta, prendendo a modello la Germania, dichiarò incostituzionale la legge ma ne rinviò gli effetti a un momento successivo: sancì, cioè, l’inclusione della “contingenza” nella buonuscita degli statali, sanando una disparità di trattamento con i dipendenti privati e degli enti locali, che si protraeva da molti anni e che, nonostante le sollecitazioni al Parlamento, non era mai stata corretta; tuttavia, per evitare nell’immediato costi aggiuntivi per il bilancio dello Stato, rinviò gli “effetti” dell’incostituzionalità all’approvazione di una legge che avrebbe dovuto fissare i criteri di perequazione più idonei tra i Tfr delle diverse categorie. I lavoratori avrebbero potuto intascare le somme loro dovute solo in quel momento, fermo restando che, se il Parlamento non fosse intervenuto in un «tempo ragionevole» (di fatto, 3 anni), lo avrebbe fatto nuovamente la Corte.

Un Fondo per il “rischio sentenze”

Con quella storica sentenza venne disinnescata una mina da circa 15mila miliardi delle vecchie lire. A firmarla fu Ugo Spagnoli, un giudice comunista nel vero senso della parola, poiché era stato capogruppo del Pci alla Camera. E così, Palazzo della Consulta inaugurò la stagione del «realismo», come disse l’allora presidente Francesco Paolo Casavola. Il quale, da un lato ammise la necessità di farsi carico «realisticamente» delle «esigenze di stabilità dell’esercizio finanziario in corso, anche quando sono in gioco diritti economici fondamentali dei cittadini», poiché le «sentenze brusche» – che per garantire l’uguaglianza tra i cittadini creano sfondamenti nel bilancio statale – «spesso sono destinate ad avere effetti platonici»; dall’altro lato, sottolineò l’importanza di una leale collaborazione con governo e Parlamento e della «tempestività» delle loro risposte. Casavola propose che con la legge Finanziaria fosse istituito un apposito Fondo per «il rischio di sentenze sfonda-bilancio» che, «come le calamità naturali, sono eventi ipotetici ma prevedibili», soprattutto nelle «situazioni particolarmente acute di tensioni sociali». Anche perché «bilanciare» non significa far pendere la bilancia sempre da una parte.

Quella sentenza segnò una svolta, poiché aveva alle spalle anni di scontri tra la Corte e i governi sul terreno delle “compatibilità economiche”. Scontri non delegittimanti, ma duri. Presidenti come Francesco Saja, Giovanni Conso e Ettore Gallo avevano fatto muro di fronte alle critiche di «populismo» dei ministri del Tesoro Giuliano Amato e Guido Carli alle sentenze sfonda-bilancio, replicando che «non si può chiedere alla Corte di chiudere un occhio» e che «ciascuno deve fare il proprio mestiere». Tuttavia, nel ’93 lo stesso Gallo condivise la svolta all’insegna del «realismo» perché «la Corte – disse, ormai da “ex” – vive nel cuore della Repubblica e non può non essere sensibile ai problemi del Paese e alle gravi conseguenze economiche che sta vivendo».
Sentenze flessibili per bilanciare

Dopo quella sentenza, il conflitto tra diritto ed economia si attenuò per una decina d’anni e la collaborazione istituzionale migliorò anche se il “Fondo sentenze” non fu mai istituito. Nel nuovo millennio, sull’onda della crisi finanziaria e dei vincoli europei, il governo rafforzò la tutela costituzionale del bilancio (con l’obbligo di pareggio) e la Corte confermò l’attenzione alle “compatibilità economiche”, ricorrendo a volte a pronunce simili a quella del ’93, più spesso a inammissibilità o infondatezze. E se è vero che ha sempre richiamato il legislatore al rispetto dei principi di «eccezionalità», «temporaneità» e «ragionevolezza» delle misure d’emergenza lesive di diritti fondamentali, è altrettanto vero che nel 2015, con la sentenza sulla Robin Tax (n. 10) – ancora una volta sul modello tedesco, ma anche austriaco, portoghese e spagnolo – proprio in virtù dell’articolo 81 ha contenuto gli effetti dell’incostituzionalità, facendoli decorrere solo dalla pubblicazione della sentenza ed escludendoli per il passato: la restituzione dei versamenti già effettuati avrebbe infatti «determinato uno squilibrio del bilancio statale di entità tale da implicare la necessità di una manovra finanziaria aggiuntiva». Una sentenza che conferma come il «bilanciamento» possa realizzarsi anche attraverso strumenti decisionali “flessibili” – per noi inediti ma di largo uso nelle Corti di altri Paesi – che non sacrifichino i diritti ma ne modulino l’effettività – in determinate circostanze – in ragione delle esigenze di bilancio.

La sentenza sulla Robin tax è stata criticata in dottrina, come quella sulla perequazione delle pensioni. Il caso vuole che siano state scritte da due donne, rispettivamente, Marta Cartabia e Silvana Sciarra. Nel secondo caso, il presidente Alessandro Criscuolo ha fatto pendere la bilancia dalla parte dell’articolo 36 poiché i 12 giudici presenti si sono spaccati e, in caso di parità, il suo voto vale doppio. Forse anche il 23 giugno saranno solo in 12 a decidere e spetterà sempre alla Sciarra il compito, come relatrice, di proporre una soluzione. La “novità” è che stavolta l’articolo 81 non sarà un convitato di pietra come nella decisione sulle pensioni ma una presenza con cui, è il caso di dire, fare i conti.

Data: 10/06/2015